Bail à construction et collectivités territoriales : êtes-vous prêtes à en maîtriser les risques ? Partie 2 : le risque budgétaire, comptable et financier
Introduction
Les collectivités territoriales recourent de plus en plus fréquemment au bail à construction dans le cadre de leur stratégie foncière. Ce dispositif présente, sur le papier, de nombreux avantages : il permet de valoriser un foncier sans le céder, d’attirer des investissements privés sans engager immédiatement de dépenses publiques, et de maintenir, à terme, la maîtrise du patrimoine bâti remis au bailleur.
Pour les collectivités engagées dans des opérations d’aménagement économique (ZAE, ZAC…), le bail à construction offre ainsi une alternative à la cession sèche des terrains, en instaurant un modèle d’investissement public-privé étalé dans le temps.
Une évolution vers la gestion patrimoniale durable
Ce basculement d’une logique de commercialisation foncière à une logique de gestion patrimoniale est porteur de sens. Il s’inscrit dans une évolution vers une gestion plus durable du domaine privé des collectivités, notamment à l’aune des objectifs de sobriété foncière et de préservation du foncier économique.
Pour autant, ce type de montage juridique et financier exige une maîtrise technique approfondie, qui dépasse le cadre habituel des procédures d’aménagement ou de location domaniale.
Une complexité souvent sous-estimée par les collectivités
Derrière sa simplicité apparente, le bail à construction révèle en effet une réalité fiscale, comptable, budgétaire et juridique complexe, qui peut fragiliser une opération si elle est mal anticipée.
Les rapports des chambres régionales des comptes mettent en lumière des erreurs structurelles :
- Traitement fiscal approximatif
- Comptabilité erronée
- Absence d’anticipation de la reprise des immeubles
- Clauses contractuelles non sécurisées
Ces erreurs peuvent compromettre la soutenabilité financière du bail, exposer la collectivité à des redressements ou à une remise en cause de ses droits à déduction.
Un montage perçu comme avantageux… mais porteur de risques
Les baux à construction sont souvent perçus par les collectivités comme une solution avantageuse du point de vue budgétaire et financier, car ils permettent d’éviter des dépenses immédiates tout en générant des recettes récurrentes.
Pourtant, cette perception avantageuse masque une réalité beaucoup plus complexe, impliquant des risques souvent mal appréhendés en amont. L’opération comporte notamment des risques en matière comptable et financière.
Les engagements financiers différés : un piège budgétaire latent
Le risque budgétaire majeur des baux à construction provient des engagements de reprise des constructions en fin de bail. Ces engagements représentent une charge potentiellement très lourde qui, faute d’être provisionnée dès la signature, peut déséquilibrer brutalement les comptes à échéance du contrat.
Concrètement, si le contrat stipule qu’en fin de bail les immeubles construits reviennent à la collectivité bailleur, celle-ci doit alors supporter les coûts liés à l’entretien différé, à la remise aux normes techniques, voire à des travaux lourds de rénovation, combien même le preneur est censé remettre un bien entretenu.
Ces coûts, régulièrement sous-estimés, peuvent atteindre plusieurs millions d’euros sur une opération d’envergure, créant ainsi un déséquilibre budgétaire majeur à terme.
Même si la constitution systématique d’une provision annuelle pour ces charges futures n’est pas explicitement imposée par la norme comptable M57, une anticipation budgétaire rigoureuse reste indispensable.
Une estimation régulière et actualisée de ces engagements permet ainsi d’assurer une sincérité budgétaire et de préserver les équilibres financiers à long terme.
Loyer indexé et portage du foncier : un coût caché
Lorsqu’une collectivité opte pour un bail à construction avec redevance périodique (loyer annuel indexé), elle supporte pleinement le coût financier du portage foncier.
Entre la date d’acquisition ou d’aménagement du terrain et la perception intégrale des loyers, c’est la collectivité qui mobilise ses ressources financières pour financer le foncier. Cette réalité financière n’est pas toujours clairement perçue par les décideurs locaux.
Seul le choix d’un loyer canon, payé intégralement dès le début du bail, permet d’éviter ce portage financier, puisque la collectivité perçoit immédiatement l’équivalent de la valeur actualisée des loyers futurs.
En revanche, lorsque les loyers sont annuels et indexés, le portage génère une charge d’intérêts implicite, rarement comptabilisée et souvent ignorée dans l’analyse préalable. Ce coût financier caché peut à long terme peser significativement sur les marges budgétaires disponibles.
La faiblesse du loyer : un risque stratégique
Une autre difficulté majeure tient à l’estimation du niveau du loyer. Certaines collectivités, dans une démarche volontariste d’attractivité économique ou par manque d’outils d’évaluation précis, sous-évaluent significativement les loyers.
Cette sous-évaluation affaiblit les recettes du budget support du bail, pénalisant durablement la collectivité.
Exemple marquant : le bail à construction des Halles de Paris, révélé par la CRC Île-de-France, avec des loyers extrêmement faibles (≈ 20 € HT/m²/an) très inférieurs à la valeur de marché réelle, a privé la collectivité de ressources significatives pendant plusieurs décennies, tout en lui faisant perdre la maîtrise durable d’un foncier stratégique.
Ce cas doit alerter les collectivités sur l’impératif d’une évaluation rigoureuse et actualisée du niveau des loyers, fondée sur des expertises économiques précises et la prise en compte du coût global réel de l’opération.
La nécessité d’une approche en coût global
Face à ces enjeux comptables et financiers, l’adoption d’une approche en coût global apparaît comme indispensable. Cette méthode consiste à analyser l’ensemble des coûts directs et indirects liés au bail à construction sur toute sa durée de vie, y compris :
- Charges différées (entretien, rénovation, reprise des constructions)
- Impacts financiers des choix contractuels
- Effets budgétaires pluriannuels
Elle permet de révéler l’impact réel d’un bail à construction sur la trajectoire financière pluriannuelle de la collectivité, et d’intégrer dès le départ les charges futures dans une gestion prévisionnelle.
Conclusion
Loin de se limiter à une vision immédiate et simplifiée, la gestion budgétaire et financière des baux à construction nécessite :
- Anticipation
- Rigueur
- Intégration dans une stratégie de pilotage à long terme
Faute de quoi, ce qui semble aujourd’hui un avantage compétitif pour la collectivité pourrait demain devenir une contrainte budgétaire majeure.
À suivre…
Dans les prochains articles de cette série, M57.fr poursuivra l’exploration des autres risques majeurs liés aux baux à construction : enjeux budgétaires, comptables et financiers, erreurs récurrentes, recommandations concrètes.
Un guide pratique complet, conçu pour les collectivités, sera publié à la rentrée, avec :
- Outils opérationnels
- Modèles de clauses
- Fiches réflexes
- Scénarios simulés
Rédigé par Florian DIAZ, Directeur administratif et financier chez M57.fr le 12/08/2025
