Norme 23 en 2027 : ce qui change pour les opérations d’aménagement des collectivités
À compter du 1er janvier 2027, la norme comptable publique n°23 modifiera profondément le suivi des opérations d’aménagement des collectivités. Plan de financement à terminaison, comptabilisation à l’avancement, provisions et retour des équipements publics : les collectivités et les EPCI aménageurs doivent dès maintenant préparer leurs procédures et fiabiliser leurs données financières.
La norme 23 concerne notamment les opérations de lotissement, les zones d’activités économiques, certaines opérations de renouvellement urbain et, plus largement, les opérations d’aménagement relevant de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, lorsqu’elles ont pour finalité économique la production d’actifs destinés à être cédés.
Cette norme ne constitue pas une simple évolution des écritures de fin d’exercice. Elle impose une nouvelle lecture financière des opérations : le stock, la marge, les risques et les travaux restant à réaliser doivent désormais être appréciés à partir de la situation globale de l’opération, et non des seules dépenses historiquement engagées.
L’enjeu est majeur : disposer d’un coût de revient fiable, d’une vision réaliste de la marge ou de la perte à terminaison et d’une information comptable cohérente avec l’avancement réel de l’opération.
À retenir
La norme n°23 place le plan de financement à terminaison au cœur de la comptabilité des opérations d’aménagement. En l’absence de prévisions financières fiables, aucune marge ne peut être reconnue et aucune sortie de stock ne peut être comptabilisée.
À quelles opérations d’aménagement la norme 23 s’applique-t-elle ?
Les opérations d’aménagement se caractérisent par leur durée, la diversité des dépenses engagées et le décalage fréquent entre la réalisation des travaux et les recettes issues de la commercialisation.
Une collectivité peut ainsi engager, pendant plusieurs années, des acquisitions foncières, des études, des travaux de viabilisation, des réseaux, des voiries, des espaces communs ou des équipements, alors que les cessions de terrains interviennent progressivement.
Or, le prix de cession d’un terrain ne rémunère pas seulement les dépenses déjà engagées à la date de la vente. Il tient également compte des travaux, équipements et aménagements restant à réaliser au bénéfice de l’ensemble de l’opération.
C’est précisément cette réalité économique que la norme n°23 cherche à traduire dans les comptes.
La norme s’applique aux opérations réalisées par les entités publiques locales. Elle ne s’applique pas aux opérations conduites par des sociétés publiques locales, des sociétés d’économie mixte ou d’autres structures ayant la forme de sociétés, qui relèvent du plan comptable général ou de leurs règles comptables spécifiques.
L’opération devient l’unité de suivi comptable
La norme n°23 impose de raisonner au niveau d’une opération ou, lorsque cela est justifié, d’un sous-périmètre suffisamment cohérent.
Ce périmètre doit présenter une cohérence géographique, temporelle et fonctionnelle, résultant de la définition préalable du programme de travaux. Ses caractéristiques doivent également présenter une stabilité suffisante pendant toute la durée de l’opération.
L’objectif n’est donc pas de déterminer isolément le coût historique de chaque lot vendu. Le suivi porte sur un ensemble comprenant les terrains cessibles, mais également les équipements et les surfaces non commercialisables participant à l’économie générale de l’opération : voiries, réseaux, espaces verts, bassins de gestion des eaux pluviales ou ouvrages techniques.
Cette approche impose de sécuriser le périmètre de chaque opération. Les transferts tardifs de dépenses, les modifications fréquentes de périmètre ou les regroupements artificiels d’opérations peuvent fragiliser la fiabilité des comptes.
Le plan de financement à terminaison devient le pivot de la comptabilité
La norme exige des prévisions financières fiables. En pratique, celles-ci doivent être formalisées dans une prévision à fin d’opération, ou plan de financement à terminaison, régulièrement actualisée et documentée.
Cette prévision doit permettre d’identifier, pour chaque opération :
- les produits prévisionnels : prix de cession, subventions et participations directement rattachables ;
- les charges stockables prévisionnelles : foncier, études, travaux, honoraires, frais de commercialisation affectables, coûts de personnel et, le cas échéant, coûts d’emprunt ;
- le calendrier prévisionnel de réalisation des travaux ;
- le calendrier prévisionnel de commercialisation ;
- la marge ou la perte prévisionnelle à terminaison.
Ces données doivent être actualisées au moins une fois par an, documentées et rapprochées des réalisations constatées.
Le plan de financement à terminaison devient ainsi un élément de preuve comptable. Il ne peut plus être considéré comme un simple document de programmation établi au lancement de l’opération.
Il constitue également un outil de pilotage financier et de dialogue entre les services finances, foncier, aménagement et développement économique.
La fiabilisation de ces données suppose un outil de suivi capable de rapprocher le plan de financement, les réalisations comptables, les stocks, les travaux restant à effectuer et les perspectives de commercialisation. Le logiciel M57 Optimmo a été conçu pour assurer ce pilotage financier, budgétaire et comptable à l’échelle de chaque opération d’aménagement.
Comment fonctionne la comptabilisation à l’avancement ?
La norme retient une méthode de comptabilisation à l’avancement fondée sur les produits.
Le taux d’avancement est déterminé à partir des produits acquis, rapportés aux produits prévisionnels totaux de l’opération.
Taux d’avancement des produits
Produits acquis cumulés ÷ produits prévisionnels totaux
Les produits pris en compte comprennent notamment les prix de cession ainsi que les subventions ou participations directement rattachables à l’opération.
Les subventions d’équilibre ne participent pas au calcul du taux d’avancement.
Lorsqu’une cession à titre onéreux, une cession à titre gratuit ou un retour à titre gratuit est intervenu, la charge cumulée au titre de la sortie de stocks est calculée selon la formule suivante :
Charge calculée au titre de la sortie de stocks
Charges stockables prévisionnelles totales × taux d’avancement des produits
Le montant du déstockage effectivement comptabilisé demeure toutefois limité à la valeur comptable des stocks existants.
Lorsque la charge calculée à l’avancement excède cette valeur, le complément est constaté en passif pour travaux restant à effectuer, comptabilisé parmi les provisions pour risques et charges.
En l’absence de cession à titre onéreux, de cession à titre gratuit ou de retour à titre gratuit, aucun déstockage n’est comptabilisé.
Cette méthode vise à faire apparaître, à chaque clôture, une marge cumulée conforme à la marge prévisionnelle globale de l’opération, au prorata de l’avancement des produits.
Quels coûts peuvent être incorporés au stock ?
La norme précise les dépenses susceptibles d’être incorporées au coût de production de l’opération.
Peuvent notamment être stockés, lorsqu’ils sont directement affectables à l’opération :
- le prix d’acquisition des terrains et les frais accessoires ;
- les études, honoraires et taxes spécifiques ;
- les frais de concertation légale, d’enquête publique, d’annonces légales ou d’archéologie préventive ;
- les travaux ;
- les dépenses de maîtrise d’œuvre et d’assistance à maîtrise d’ouvrage ;
- les dépenses de démolition ;
- les coûts de personnel directs et indirects ;
- les frais de commercialisation propres à l’opération ;
- les coûts d’emprunt, lorsque la collectivité a retenu l’option d’incorporation pendant la période de création des aménagements.
À l’inverse, ne peuvent pas être intégrés au stock :
- les études préliminaires à vocation générale ;
- les frais d’entretien courant ;
- les dépenses récurrentes ne créant pas de valeur ;
- les frais généraux de promotion ou de commercialisation.
La frontière entre dépenses stockables et dépenses de fonctionnement doit donc être formalisée et documentée. Elle constitue l’un des principaux sujets de fiabilisation comptable pour les collectivités.
Les trois mécanismes de prudence de la norme 23
L’absence de prévisions financières fiables
Lorsqu’une collectivité ne dispose pas de prévisions financières fiables, elle ne peut comptabiliser ni sortie de stock ni marge.
Si des produits ont déjà été enregistrés, ils doivent être neutralisés par une provision pour risques à due concurrence.
En l’absence de prévisions financières fiables, aucune sortie de stock ni marge ne peut être comptabilisée.
Une collectivité ne peut donc reconnaître une marge comptable sans être en mesure de justifier le coût prévisionnel complet de l’opération et les recettes attendues.
Le passif pour travaux restant à effectuer
Lorsque, sur la base de prévisions financières fiables, le coefficient d’avancement des produits est supérieur au coefficient d’avancement des charges, la charge cumulée calculée à l’avancement peut être supérieure à la valeur comptable des stocks disponibles.
Dans cette situation, le déstockage est limité à la valeur comptable des stocks existants.
Le complément nécessaire pour que la marge cumulée corresponde à la marge prévisionnelle globale de l’opération, au prorata de l’avancement des produits, est constaté en passif pour travaux restant à effectuer.
Ce passif additionnel est comptabilisé sous la forme d’une provision pour risques et charges.
Il correspond à la part de la charge cumulée calculée à l’avancement qui ne peut être couverte par le déstockage des stocks disponibles et qui se rapporte aux travaux, équipements ou aménagements restant à réaliser.
La provision pour perte à terminaison
Lorsque les prévisions financières font apparaître une marge négative, une provision pour perte à terminaison doit être constituée immédiatement, indépendamment du degré d’avancement de l’opération.
Une perte à terminaison doit être reconnue immédiatement.
La provision couvre la totalité de la perte résiduelle attendue, après déduction, le cas échéant, de la marge négative déjà constatée au fil de l’avancement.
Cette règle oblige les collectivités à détecter rapidement :
- les dérives de coût ;
- les retards de commercialisation ;
- les baisses de prix de vente ;
- les travaux supplémentaires ;
- les recettes devenues incertaines.
Comment traiter les équipements publics à la clôture de l’opération ?
La norme traite également du devenir des équipements publics réalisés dans le cadre des opérations d’aménagement.
À la fin de l’opération, les comptes de stocks sont soldés.
Les réseaux, voiries, espaces publics ou ouvrages techniques qui reviennent à la collectivité doivent alors être intégrés dans son patrimoine immobilisé à leur coût de production, avec une contrepartie en fonds propres.
Cette règle répond à un enjeu patrimonial important : éviter que des équipements effectivement réalisés, utilisés et entretenus par la collectivité demeurent absents de son actif.
Quelles informations présenter dans l’annexe du Compte Financier Unique ?
La norme prévoit que l’annexe au Compte Financier Unique fournisse les informations appropriées sur le déroulement des opérations d’aménagement de l’entité publique locale.
Cette exigence confirme la nécessité d’un suivi opérationnel et financier fiabilisé, partagé entre les services techniques, fonciers et financiers.
Comment préparer la norme 23 avant 2027 ?
La préparation ne doit pas être limitée à la clôture de l’exercice 2027. Elle suppose d’engager dès maintenant une démarche structurée.
1. Recenser et délimiter les opérations concernées
La première étape consiste à recenser toutes les opérations d’aménagement concernées et à définir précisément leur périmètre.
2. Reconstituer les coûts historiques stockables
La deuxième étape consiste à reconstituer les coûts historiques stockables et à distinguer les charges directement rattachables à l’opération des dépenses non incorporables, qui doivent demeurer comptabilisées en charges par l’entité concernée.
3. Fiabiliser les plans de financement à terminaison
La collectivité doit notamment fiabiliser :
- les surfaces cessibles ;
- les prix de vente ;
- le calendrier de commercialisation ;
- les travaux restant à engager ;
- les subventions attendues ;
- les participations ;
- les aléas et les risques.
4. Organiser une procédure annuelle de clôture
La collectivité doit organiser une procédure de clôture associant les services opérationnels et financiers.
Les hypothèses retenues doivent être justifiées, conservées et rapprochées des données comptables.
La norme n°23 constitue autant une réforme de pilotage qu’une réforme comptable. Elle impose de faire du suivi financier de chaque opération d’aménagement un outil partagé de décision, de maîtrise des risques et de transparence envers les élus.
Les collectivités peuvent engager cette préparation dans le cadre d’un diagnostic ou d’un audit de leurs opérations d’aménagement, portant notamment sur la fiabilité des stocks, les plans de financement à terminaison, les dépenses restant à engager et les risques de perte.
La montée en compétence des services financiers, fonciers et opérationnels peut également être organisée au moyen de formations consacrées à la gestion financière, budgétaire et comptable des opérations d’aménagement.
Questions fréquentes sur la norme 23
À partir de quand la norme 23 est-elle applicable ?
La norme est applicable à compter du 1er janvier 2027, pour les exercices clos le 31 décembre 2027. Une application anticipée demeure possible.
Les SPL et les SEM sont-elles concernées ?
Non. Les SPL, les SEM et les autres structures ayant la forme de sociétés relèvent du plan comptable général ou de leurs référentiels comptables propres.
Peut-on déstocker sans prévisions financières fiables ?
Non. En l’absence de prévisions financières fiables, aucune sortie de stock ni marge ne peut être comptabilisée.
Une opération déficitaire doit-elle être provisionnée avant son achèvement ?
Oui. Dès qu’une perte à terminaison apparaît dans les prévisions, elle doit être reconnue immédiatement, indépendamment du degré d’avancement de l’opération.
La provision pour perte à terminaison couvre la perte résiduelle qui n’a pas déjà été constatée dans le résultat au titre de l’avancement.
Toutes les dépenses peuvent-elles être intégrées au coût de l’opération ?
Non. Seules les dépenses directement affectables à l’opération et contribuant à sa valorisation peuvent être incorporées au stock.
Préparer l’entrée en application de la norme 23
La mise en œuvre de la norme n°23 suppose une analyse, opération par opération, des stocks, des coûts historiques, des travaux restant à réaliser, des perspectives de commercialisation et des risques à terminaison.
M57.fr accompagne les collectivités et les EPCI dans la fiabilisation de leurs plans de financement, le diagnostic de leurs budgets annexes d’aménagement et la préparation des clôtures comptables applicables à compter de 2027.
Cet accompagnement peut associer :
- un audit financier, budgétaire et comptable des opérations d’aménagement ;
- la mise en place d’un outil de pilotage avec M57 Optimmo ;
- la formation des services aux règles de gestion des stocks, des budgets annexes et des opérations d’aménagement ;
- l’utilisation du guide pratique des opérations d’aménagement selon l’instruction M57.
Échanger avec M57.fr sur la préparation de la norme 23
Références réglementaires
- Conseil de normalisation des comptes publics, avis n°2024-02 du 23 janvier 2024 relatif à la nouvelle norme 23 sur les opérations d’aménagement ;
- Recueil des normes comptables pour les entités publiques locales – norme n°23 « Les opérations d’aménagement » ;
- Code de l’urbanisme, article L. 300-1.
Rédigé par Florian DIAZ, Directeur administratif et financier chez M57.fr le 23/07/2025
